Balancement, hésitation : ce samedi 2 février 2008, le matin même où il expédie dans le secret d’un salon élyséen son mariage avec Carla Bruni, le président français Nicolas Sarkozy multiplie les conversations téléphoniques avec son homologue tchadien, retranché dans son palais de N’Djamena. M. Idriss Déby Itno refuse une offre d’exfiltration, alors que les « rambos » du Commandement des opérations spéciales (COS), entraînés aux extractions d’otages, commencent à évacuer plus d’un millier de ressortissants étrangers.

La France est liée au Tchad par de simples accords de coopération militaire technique, et non par un accord de défense, en principe plus contraignant, comme c’est le cas avec la Côte d’Ivoire, le Gabon, le Sénégal, les Comores, Djibouti, et plus récemment... la Libye. Elle s’en tient donc, depuis plusieurs années, à une posture dite du « soutien sans participation » (sous-entendu, aux combats). Cela comprend l’aide au « reformatage » de l’armée tchadienne (entraînement, équipement), l’appui logistique (transport, munitions), le soutien en matière de santé (évacuation de blessés, hôpital) et surtout de renseignements (collectés par les Mirage F1 et le patrouilleur Breguet-Atlantic de l’opération « Epervier » (1)). Ces survols constants – qui permettent de localiser d’éventuelles colonnes de combattants hostiles – ont toujours été l’une des clés de la survie du régime de N’Djamena (2) : elles ont été qualifiées d’« actes de guerre » par l’alliance des organisations rebelles.

Affectant de ne pas intervenir directement dans un conflit considéré comme « tchado-tchadien » – malgré l’implication évidente du Soudan (lire « Comment le conflit au Darfour déstabilise le Tchad ») –, l’exécutif français a cependant contribué à sauver une nouvelle fois la mise à M. Déby (3). En tenant l’aéroport de N’Djamena, le contingent français – porté à près de deux mille hommes avec des renforts prélevés sur la garnison de Libreville (Gabon) – a permis la livraison en urgence de munitions en provenance de Libye et d’Israël, et le soutien aux opérations héliportées de la petite mais meurtrière armée de l’air tchadienne (4).

L’ensemble de ces actions ont été décidées, une fois de plus, dans le secret par l’Elysée, conseillé par les ministères de la défense et des affaires étrangères. La teneur des conseils de défense n’est jamais rendue publique en temps de paix ; elle l’est encore moins dans les situations d’urgence, qui s’apparentent à un état de guerre. Afghanistan, Côte d’Ivoire, Tchad, République centrafricaine, Kosovo, Bosnie, Liban : une dizaine de milliers de soldats français (5) sont déployés en opérations extérieures (Opex, dans le jargon militaire) sans débat public ni contrôle de l’Assemblée nationale.

L’article 35 de la Constitution française dispose bien que « la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement ». Mais la quasi-totalité des opérations décidées sur un mode multinational, dans le cadre de coalitions à géométrie variable, et dans le but affiché de maintenir ou de restaurer la paix, ne donnent lieu, par définition, à aucune « déclaration de guerre »...

Une situation plutôt confortable pour l’exécutif : elle exclut la représentation nationale, même à l’échelon restreint des commissions de la défense de l’Assemblée nationale et du Sénat. L’envoi d’un corps expéditionnaire ne donne lieu à aucune déclaration, aucun débat, aucun vote au Parlement (6). A l’exception de quelques visites de parlementaires aux troupes – souvent décevantes, en raison de leur méconnaissance du sujet –, le contrôle pendant les opérations s’avère également malaisé. Longtemps, ces interventions militaires n’ont d’ailleurs pas été budgétisées : leur surcoût était « rattrapé » dans le cadre des lois de finances rectificatives, en fin d’exercice (7).

Dans un rapport d’information sur le contrôle parlementaire des opérations extérieures, publié en mars 2000, le député socialiste François Lamy constatait que celles-ci « tendaient à devenir un mode d’engagement militaire de plus en plus significatif et courant », qu’elles ne donnaient lieu à aucun acte juridique publié et opposable (tel, par exemple, un décret), et que certaines étaient menées dans le cadre d’accords de défense (notamment avec des pays africains) n’ayant pas toujours été soumis au Parlement, et dont plusieurs sont restés secrets (8).

Le parlementaire concluait que la presse était souvent mieux informée de ces accords et de ces opérations que le Parlement, et que le statut des forces pré-positionnées en Afrique (les cinq bases militaires permanentes à Djibouti, N’Djamena, Dakar, Libreville et Abidjan) manquait de clarté. Ainsi, la présence militaire au Tchad, lancée sous sa forme actuelle en 1986, continue d’être qualifiée d’« opération », sous le nom « Epervier », alors qu’il s’agit de fait d’une implantation structurelle ; de même, le pouvoir militaire français a pris l’habitude de faire intervenir tout ou partie des effectifs stationnés officiellement en vertu d’un accord de défense du pays d’accueil sur des théâtres extérieurs à ce pays.

En dépit de quelques évolutions positives entre 1987 et 2002 – comme la mission d’information de l’Assemblée nationale sur l’engagement de la France au Rwanda, ou un contrôle a posteriori après la guerre au Kosovo et sur les massacres à Srebrenica –, le Parlement reste totalement à l’écart d’un engagement aussi capital que celui de la France en Afghanistan.

M. Lamy rapporte qu’une semaine après les dénégations de la ministre de la défense, Mme Michèle Alliot-Marie, les députés concernés découvraient dans Paris Match du 24 novembre 2004 la présence de deux cents éléments des forces spéciales françaises sous commandement américain dans le sud-est de ce pays, « prêtés » en 2002 par le président Jacques Chirac au titre de l’opération « Enduring freedom », chargée de la destruction des maquis favorables à M. Oussama Ben Laden.

Retirés en décembre 2006, sans qu’aucun bilan ait été communiqué (9), ces hommes devraient être prochainement remplacés par autant de « conseillers » inclus dans des unités de l’armée afghane, qu’ils ont mission d’entraîner et de mener jusqu’aux combats. Cette intervention s’effectue dans le cadre d’un appui élargi de la France à la Force internationale d’assistance à la sécurité (International Security Assistance Force, Isaf) en Afghanistan de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), décidé en juin et confirmé en août 2007 par le président Sarkozy. Et toujours sans la moindre consultation.

Le chef de l’Etat français s’est néanmoins déclaré partisan d’une revitalisation du Parlement. Les propositions de la commission de révision de la Constitution, dirigée par l’ex-premier ministre Edouard Balladur, pourraient reprendre une part des conclusions du rapport Lamy : audition du ministre de la défense et du chef d’état-major des armées pour toute nouvelle opération extérieure ; création, au sein de chaque assemblée, d’un groupe de suivi permanent avec les forces déployées ; avis des commissions de la défense des deux assemblées, préalablement au déclenchement d’opérations. Le rapport recommande aussi une identification des crédits alloués aux opex les plus importantes dans la loi de finances initiale, ou encore une information complète des parlementaires sur les traités et accords de défense ou de coopération technique.

Les militaires sont souvent réservés sur ces modalités de consultation, ou même d’information : nécessaire discrétion dans la phase de préparation, y compris sur le plan diplomatique, pour la délicate mise en œuvre d’une coalition ; souci de ne pas fournir aux parties adverses des renseignements qui pourraient mettre en danger les forces. « On peut étouffer des crises si on réagit vite. Mais, pendant les atermoiements – exemples : le Darfour, ou même la mission Eufor Tchad - République centrafricaine » –, des gens meurent », souligne un général pour qui les pays soumis à des processus lourds de ratification parlementaire, comme l’Allemagne, ne se donnent pas les moyens de peser sur les situations de crise.

Ces opex, devenues une vocation nouvelle pour les militaires, ne cadrent cependant pas avec les missions traditionnellement dévolues aux armées (défense du territoire national, usage des armes, etc.) ; elles ne permettent pas aux soldats de situer leur engagement « existentiel » (pour qui et pour quoi risquent-ils de mourir ?) ; elles se déroulent le plus souvent dans un contexte multinational (avec une chaîne de commandement complexe et des procédures peu homogènes), et sur des théâtres opérationnels « mouvants » (Côte d’Ivoire, Liban, Bosnie, Tchad)...

Un Livre blanc sur la défense et la sécurité doit être remis au président de la République à la fin du mois de mars : il s’agit d’inscrire la future politique française pour les quinze ans à venir dans une perspective résolument européenne et de proposer, pour ce qui est du « théâtre » traditionnel africain, une réduction et une reconversion du réseau de bases militaires françaises, au profit de l’Union africaine.